Autor: Stiglitz, Rubén S. Compiani, María Fabiana
Fuente: Publicado en: LA LEY 2005-E, 1322
SUMARIO: I. El seguro obligatorio en el transporte automotor de pasajeros. Antecedentes legislativos. - II. Lo que establece la Ley de Tránsito. Antecedentes legislativos - III. Las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación. Antecedentes. - IV. Estado de situación. Distinciones que resultan del "seguro obligatorio" (resolución 22.058/93) y del seguro voluntario (resolución 25.429/97). - V. La naturaleza de la franquicia. - VI. La franquicia y su oponibilidad al damnificado en el seguro contra la responsabilidad civil. - VII. La franquicia obligatoria en el seguro voluntario contra la responsabilidad civil para el transporte automotor de pasajeros. - VIII. La irrazonabilidad de la cuantía de la franquicia en el seguro para el transporte automotor de pasajeros. Su inconstitucionalidad. - IX. Las razones de la irrazonabilidad de la franquicia fijada para el seguro del autotransporte público de pasajeros. - X. Colofón.
I. El seguro obligatorio en el transporte automotor de pasajeros. Antecedentes legislativos
El seguro contra la responsabilidad civil, implementado con carácter obligatorio para las "empresas transportadoras", fue consagrado por el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 (1). En dicha disposición se enuncian las obligaciones a que se hallan sometidas las empresas de transporte de pasajeros, entre las que se incluye la de "asegurar sus riesgos y los de las personas y cargas que transporten, comprendiendo los riesgos de terceros".
A partir del 1° de febrero de 1993, mediante dec. 692/92 (Adla, LII-B, 1725), se aprobó el Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte. En su art. 67 se disponía, en lo que nos interesa:
"Seguro obligatorio. Todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, incluidos los transportados.
Este seguro obligatorio será anual y podrá contratarse en cualquier entidad autorizada para operar en el ramo ... Los gastos de sanatorio o velatorio de terceros serán abonados de inmediato por el asegurador, sin perjuicio de los derechos que se puedan hacer valer luego ..."
El dec. 692/92 del 27 de abril de 1992 fue aprobado y corregido por el dec. 2254/92 del 1 de diciembre de 1992, aunque en el tema que nos interesa -seguro obligatorio- el texto original no sufrió modificaciones.
Con la sanción del decreto 2254/92 -Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte-, y bajo el subtítulo de "Seguro obligatorio", se implementa con carácter general, para "todo automotor, acoplado o semiacoplado", la obligación de contratar un seguro que cubra eventuales daños causados a terceros, incluidos los transportados (2).
Finalmente, el 23 de diciembre de 1994 se sancionó la ley de tránsito 24.449, publicada el 10 de febrero de 1995, cuyo ámbito de aplicación "será el de la jurisdicción federal", al que "podrán adherir ... los gobiernos provinciales y municipales" (arts. 1° y 91).
Por su art. 95 se derogaron los decs. 692/92 y 2254/92 (Adla, LII-D, 4173), por lo que, desde entonces, la Ley de Tránsito se halla vigente no sólo en el ámbito federal sino, además, en todas aquellas jurisdicciones provinciales y municipales que hayan adherido a la misma. En otras palabras, en aquellas jurisdicciones que no hayan adherido al texto legal, el seguro obligatorio no está vigente.
II. Lo que establece la Ley de Tránsito. Antecedentes legislativos
El art. 68 de la ley de tránsito 24.449, en lo que atañe al tema que nos ocupa establece:
"Seguro obligatorio. Todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro, de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, transportados o no ... Este seguro obligatorio será anual y podrá contratarse con cualquier entidad autorizada para operar en el ramo ... Los gastos de sanatorio o velatorio de terceros, serán abonados de inmediato por el asegurador, sin perjuicio de los derechos que se pueden hacer valer luego ..."
Esto significa que el art. 68 de la ley 24.449 (ley de tránsito), reprodujo literalmente lo establecido por el dec. 692/92 (3).
Se perdió la oportunidad de legislar como hubiera correspondido una ley de seguro obligatorio que se autoabastezca previendo un régimen con límites cuantitativos de cobertura, sin franquicia, fundado en la responsabilidad objetiva y agravada del automovilista o transportista, con limitadas exclusiones de cobertura, que incluya un fondo de garantía que asegure que todos accedan a la indemnización y mecanismos que abrevien los plazos de liquidación del daño (4).
III. Las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación. Antecedentes
Con "apoyo" en la "delegación de facultades legislativas" otorgada por el dec. 692/92, la Superintendencia de Seguros de la Nación mediante la resolución 21.999 del 29 de diciembre de 1992 (Adla, LIII-A, 690), fijó las "condiciones" que debe reunir el seguro obligatorio.
Al año siguiente, el 22 de enero de 1993, la Superintendencia de Seguros de la Nación dictó la res. 22.058 por la que se establecen "las condiciones mínimas de cobertura del seguro obligatorio al que deberán conformarse las entidades", dado que en los Considerandos se señaló la conveniencia de uniformar "las condiciones contractuales" con el fin de favorecer una "fácil reproducción por parte de las aseguradoras".
Sobre la base de lo expuesto, el art. 1° de esta resolución establece que "la cobertura mínima requerida ... deberá otorgarse de conformidad con las condiciones y diagramación que se acompañan como Anexo I". Y éste contiene las condiciones generales uniformes a las que deberán conformarse las entidades autorizadas para operar en el riesgo.
Ahora bien, específicamente, en materia de Seguro contra la responsabilidad civil para el Transporte Automotor de Pasajeros, la Superintendencia de Seguros de la Nación, dictó la res. 25.429/97 (Adla, LVII-E, 6127).
Lo hizo como consecuencia de la declaración de emergencia del sector (dec. 260/97 -Adla, LVII-B, 1394-). En virtud de ello, se dispuso la creación de un registro de entidades aseguradoras que, para operar en el riesgo "Seguro de responsabilidad civil de vehículos automotores destinados al transporte público de pasajeros", debían (deben) hacerlo con carácter exclusivo en ese riesgo y adoptar la forma jurídica de "Sociedades de seguros mutuos".
También dispuso un anexo donde fijó el contenido uniforme de la póliza que instrumenta el contrato de seguro del riesgo previsto en ella, cuyo plazo de vigencia máximo quedó limitado a 4 meses.
En la cláusula 4 del anexo se prevé, bajo el título "Franquicia o descubierto a cargo del asegurado", que "El asegurado participará en cada acontecimiento cubierto que se tramite por la vía administrativa o judicial con un importe obligatorio a su cargo de pesos cuarenta mil ($ 40.000)".
Como no podía ser de otra forma, la resolución aclara que las partes quedan sometidas a las disposiciones de la Ley de Seguros (Cláusula primera).
IV. Estado de situación. Distinciones que resultan del "seguro obligatorio" (resolución 22.058/93) y del seguro voluntario (resolución 25.429/97)
De la relación de antecedentes, tal como ha sido expuesta, advertimos un estado de amasijo legislativo alarmante, producto -ya quedó expresado- de la inadvertencia de un instituto ya vigente (nos referimos -en el ámbito del transporte público de pasajeros- al seguro obligatorio que cubre el riesgo de terceros); de una pluralidad de normas procedentes de distintos organismos administrativos cada uno con precisas competencias aunque diferentes entre sí y, finalmente, con relación al tema que nos ocupa, de un estado de confusión de la Superintendencia de Seguros de la Nación, impropia de una autoridad estatal de control.
Partamos de la base que, por descuido o por distracción (¿?), coexisten en la actualidad y con relación al transporte automotor de pasajeros, dos obligaciones legales de contratar seguros que amparen los riesgos que afrontan los terceros: (a) el establecido en el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 y (b) el que resulta de la previsión contenida en el art. 68 de la ley 24.449.
Esto significa que el seguro obligatorio previsto por el art. 10, inc. f) de la ley 12.346 deberá ser considerado simplemente el primer precedente legislativo del contrato forzoso al que aquí estamos haciendo referencia y que, cronológicamente, aparece nuevamente consagrado por el art. 68 de la ley 24.449.
Y ello es sumamente grave si se tiene en cuenta que los regímenes legales son distintos. Así:
a) El art. 10 inc. f) de la ley 12.346 obliga a asegurar los riesgos de terceros, sin más agregados y sin contener remisiones.
En cambio, el art. 68 de la ley 24.449/94 obliga a asegurar los riesgos que afecten a terceros, pero añade que el contrato será anual y que los gastos de sanatorio o velatorio de terceros, serán abonados de inmediato por el asegurador. En lo demás, hace remisión a una cobertura cuyas condiciones "fije la autoridad en materia aseguradora".
b) El seguro obligatorio que resulta del art. 68 de la ley 24.449/94, es factible concertarlo con cualquier entidad aseguradora. Corrientemente se lo hace con la misma entidad con la que se celebra el seguro voluntario.
c) A su vez, siempre con relación al transporte automotor de pasajeros, porta un seguro voluntario (5) emergente de la resolución de la Superintendencia de Seguros de la Nación 25.429/97, el que tiene normativamente prevista una franquicia obligatoria a cargo del asegurado de cuarenta mil pesos ($40.000) (cláusula cuarta del Anexo II de las condiciones generales de la R.S.S. 25.429/97).
En cambio, el seguro obligatorio previsto por las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación y a las que hemos hecho referencia más arriba, carece de franquicia.
A modo de ejemplo, este doble sistema, lleva a la siguiente paradoja: nos referimos al último párrafo de la cláusula cuarta del Anexo II de la res. 25.429 en cuanto establece que "en la cobertura de la obligación legal autónoma" (6) prevista en la cláusula 3 de las condiciones generales, la aseguradora asumirá el pago de la indemnización y el asegurado le reembolsará el importe del descubierto obligatorio a su cargo dentro de los diez días de efectuado el pago". Ello constituye un desatino por dos órdenes de razones: (a) en primer lugar, la franquicia o descubierto obligatorio cuyo monto fijo asciende a cuarenta mil pesos ($40.000) no es racionalmente imaginable que haya sido pensada para aplicarse a la "obligación legal autónoma" del seguro obligatorio regulado por la res. 21.999 S.S.N., cuyo monto máximo de indemnización es de $1000; (b) en segundo lugar, en la práctica, -como no podía ser de otra manera-, el certificado de cobertura del seguro previsto en el art. 68 de la ley 24.499 carece de franquicia. En cambio, sí la contienen las pólizas que instrumentan los seguros celebrados por las empresas de transporte público de pasajeros en los contratos celebrados a partir de la res. S.S.N. 25.429/97.
Resulta urgente la toma de conciencia acerca que tal diversidad de regímenes legales y reglamentarios no puede coexistir para una misma cuestión: dos seguros obligatorios y uno voluntario con franquicia obligatoria para la responsabilidad civil del transporte automotor de pasajeros.
V. La naturaleza de la franquicia
Las hipótesis de delimitación causal, temporal y espacial, subjetivas u objetivas del riesgo se hallan contenidas -expresa o tácitamente- en condiciones de póliza que importan exclusiones de cobertura. Se trata de supuestos que no se hallan garantizados por el asegurador y por los que el asegurado no afrontó el pago de prima alguna.
A su vez, los límites cuantitativos de cobertura, así como la franquicia hallan su sede en las condiciones particulares (frente de póliza).
La importancia de la cuestión radica en que, a título de ejemplo, en el seguro contra la responsabilidad civil, aun cuando el damnificado revista condición de tercero frente a las partes sustanciales del contrato de seguro, le son oponibles unas y otras: las cláusulas delimitativas del riesgo, como ser, las exclusiones de cobertura así como los topes de garantía y franquicias (7).
Por lo demás, habrá de tenerse presente que ello resulta de la previsión contenida en el art. 118-3, ley de seguros, ya que la sentencia de condena contra el responsable civil será ejecutable contra el asegurador "en la medida del seguro", debiendo ello entenderse como entidad cuantitativa referida a los límites económicos de garantía asegurativa, como así a la delimitación subjetiva y objetiva del riesgo (8).
VI. La franquicia y su oponibilidad al damnificado en el seguro contra la responsabilidad civil
En razón de que los contratos no pueden ser invocados por terceros (art. 1199, Cód. Civil), todas las hipótesis de delimitación del riesgo les son oponibles a éstos. En el sentido indicado, se tiene expresado por la Corte Suprema de la Nación que no hay razón legal para limitar los derechos del asegurador prescindiendo de los términos del contrato de seguro, que la ley reconoce como fuente de la obligación y al que se halla circunscripto el alcance de su responsabilidad (9).
Lo propio acontece con el seguro contra la responsabilidad civil. En efecto, sobre la cuestión se tiene decidido que si bien el seguro de responsabilidad civil prevé la reparación del daño producido a terceros, ésta nunca puede superar la cuantía o medida del seguro.
Por tanto, le son oponibles al tercero o, si se prefiere, le afectan o se halla enmarcado, por determinadas estipulaciones negociales, aunque haya sido ajeno a la celebración del negocio o (10), precisamente, por haber sido extraño al mismo.
VII. La franquicia obligatoria en el seguro voluntario contra la responsabilidad civil para el transporte automotor de pasajeros
Cabe afirmar que lo que ha consagrado la ley de tránsito es el seguro obligatorio, pero el mismo no ha sido regulado legislativamente ya que en lo que debería constituir su contenido normativo, medió una remisión "a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora".
Ello fue un error esencial y constituyó la génesis de la inconstitucionalidad del sistema pues, la Superintendencia de Seguros de la Nación, a través de las res. 21.999/1992, 22.058/93, al "legislar", sobre Contratos y Responsabilidad Civil, infringió lo dispuesto por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional, ya que se trata de temas reservados al Congreso de la Nación (11).
A ello se suma, además, que la res. 25.429 de la S.S.N. para el seguro voluntario del Transporte Automotor de Pasajeros previó una franquicia obligatoria, cayendo en la irrazonabililidad de fijar su cuantía en la suma de $ 40.000, la que se encuentra reñida con los más elementales fines de la institución.
VIII. La irrazonabilidad de la cuantía de la franquicia en el Seguro para el transporte automotor de pasajeros. Su inconstitucionalidad
El art. 28 de la Constitución Nacional garantiza que la razonabilidad debe estar siempre presente en los actos del Estado.
Si bien es cierto que la misión más delicada de la justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes, de allí no cabe deducir que el Poder Judicial pueda abstenerse de ejercer el control de razonabilidad. Lo contrario, deja de lado garantías que hacen a la esencia de nuestro sistema republicano de gobierno, cuya integridad pretende resguardarse por medio, entre otros, de la subsistencia de dichas garantías.
Es por ello que se ha sostenido que "la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales" (12).
Así como que "... cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto, de modo tal que llegue a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional o su aplicación torne ilusorios derechos por ellos consagrados, le es lícito al juzgador apartarse de tal precepto y dejarlo de aplicar a fin de asegurar la primacía de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia que está encargado de administrar. Esa atribución moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos contra los abusos posibles de los poderes públicos" (13).
La fijación de una franquicia de $40.000 para el seguro contra la responsabilidad civil del transporte automotor de pasajeros (cláusula 4ª. de la res. 25.429) evidencia un ejercicio de las facultades invocadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación (art. 67, inc. b), ley 20.091 -Adla, XXXIII-A, 1509-) carentes de razonabilidad, violando los arts. 17 y 18 de la Carta Magna, en tanto ignora el derecho del asegurado a la contratación de un seguro que lo ampare contra la mayor exposición patrimonial que deriva de la multiplicidad de daños a pasajeros y terceros por el hecho del transporte.
Por lo expresado, la norma debe ser considerada por nuestros Tribunales como inconstitucional por irrazonable. Desconoce, innecesaria e injustificadamente, derechos fundamentales que el Poder Judicial debe amparar, porque de otro modo se tornarían ilusorias las garantías constitucionales que dicho Poder tutela.
Por ello es que se tiene decidido que "Queda claro, pues, que no es el Poder Judicial quien está facultado para delinear el derrotero de la legislación. Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir los poderes a quienes sí les incumbe tal tarea. Pero no puede permanecer inmutable ni convalidar tales desaciertos, so pena de transgredir el mandato constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha transgredido el orden constitucional" (14).
IX. Las razones de la irrazonabilidad de la franquicia fijada para el seguro del autotransporte público de pasajeros
La irrazonabilidad que predicamos deriva tanto de la desnaturalización del instituto del seguro, como de la oposición a los propios fines invocados por la autoridad de control de la actividad aseguradora al dictar la resolución 25.429, como también de la indirecta afectación de los derechos de los damnificados por los accidentes de tránsito, para quienes el seguro contra la responsabilidad civil cumple una función de garantía en la efectiva percepción de la indemnización del daño.
Lo primero por cuanto, como se ha sostenido, la institución de la franquicia tiene por finalidad -entre otras-, estimular el compromiso del asegurado en la prevención del siniestro por lo que el instituto debe mantenerse, pero en una cuantía o proporción del daño que atienda a un criterio de razonabilidad.
Acontece que, al fijarse en un monto tan elevado, quedan comprendidos en el marco de la exoneración del asegurador, la gran mayoría de los daños a cargo de las empresas de transporte: las que comprenden daños materiales y personales por debajo de $40.000, que son los más importantes en número, y justamente por ello, en su importancia económica para las empresas de autotransporte de pasajeros.
La medida del descubierto de esos daños, impuesto obligatoriamente por la autoridad de control, implica en los hechos la inasegurabilidad de los acontecimientos dañosos más asiduamente producidos por dichas empresas, con la consecuente carga económica por la que se ven en la imposibilidad de efectuar la adecuada previsión de esos daños a través de la técnica de su aseguramiento.
A ello se suma que, en los considerandos de la resolución 25.429, la Superintendencia de Seguros de la Nación invocó el estado de emergencia económica del sector de autotransporte público de pasajeros declarada por la ley 23.696 (Adla, XLIX-C, 2444) y, justamente por lo desarrollado ut supra, la cuantía de la franquicia viola la ratio legis sostenida como fundamento de su inclusión, porque agrava el pasivo de dichas empresas que cargan con la totalidad de los daños producidos hasta la suma de $40.000, sin posibilidad material de asegurarse.
En definitiva, por un efecto cascada, la situación falencial de las empresas de autotransporte público de pasajeros, determina a su vez que las víctimas que sufren daños inferiores a $40.000 causados por aquéllas, queden sin posibilidad material de acceder a la indemnización de sus perjuicios en razón que la cuantía de la franquicia determina que no pueden ejecutar a la citada en garantía, como tampoco a la empresa de autotransporte público de pasajeros, la mayoría de las veces, en endémico estado de cesación de pagos.
X. Colofón
La franquicia fijada por la Superintendencia de Seguros de la Nación para el seguro contra la responsabilidad civil para el autotransporte público de pasajeros deviene inconstitucional por la irrazonabilidad de su cuantía.
La situación de duplicidad legislativa existente sobre la cuestión del seguro obligatorio para el sector, sumado a la enrevesada función legislativa que se autoatribuye la autoridad de control, exigen una solución propia del Congreso Nacional que no desaproveche la oportunidad para el tratamiento de algún proyecto de seguro automotor obligatorio que se autoabastezca, aprovechando las enriquecedoras experiencias del derecho comparado y las recogidas en nuestro medio.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) La ley 12.346 (Adla, 1920-1940, 776) es la que creó en el año 1937 la Comisión Nacional de Coordinación de Transportes.
(2) En rigor, el art. 67 consagra una obligación: la de contratar un seguro "de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad de control".
(3) Con una única excepción: la cobertura se extiende a los no transportados.
(4) STIGLITZ, Rubén S. - STIGLITZ, Gabriel A., "Seguro Automotor Obligatorio", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, p. 15. BARBATO, Nicolás H., "El seguro obligatorio de automotores establecido por el art. 68 de la "ley de tránsito" 24.449 (virtudes y defectos)", LA LEY, 1995-C, 1024.
(5) Un "volver a ver" la cuestión nos convence de la naturaleza voluntaria del seguro previsto en la res. SSN 25.429, ya que en la misma no existe ninguna referencia (a) al carácter necesario o forzoso del contrato ni que (b) la resolución comentada haya sido dictada para desarrollar lo dispuesto por el art. 68 de la ley 24.449 (Adla, LXI-C, 2671; LV-A, 327).
(6) La "obligación legal autónoma" fue consagrada por la R.S.S.N. 21.999, y es la que fija una indemnización de un mil pesos ($1000) por gastos sanatoriales o un mil pesos ($1000) por gastos de sepelio.
(7) CNCiv., sala H, 21//08/1996, "Hamud, B. c.Telefónica de Argentina", ED, Boletín N° 4/96 de la Secretaría de Jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, p. 36; CNCiv., sala H, 26/12/96, "Herrera, V. c. Portillo, N.", LA LEY, 1997-C, 994, J. Agrup., caso 11.549; ST Misiones, 13/04/98, "Acosta, F. c. Casola, R.", LA LEY, 1999-F, 794 (42.234-S); CNCiv., sala K, 10/10/2002, "Chamorro C. c. Soto J.", LA LEY, 2002-F, 598; RC y S, 2002-1060.
(8) CNCiv., sala I, 03/10/96, "Olea de Barrera, M. c. Alonso, R.", LA LEY, 1997-F, 970, J. Agrup., caso 12.122.
(9) CS, 27/12/96, "Tarante, C. c. Eluplast S.R.L.", LA LEY, 1997-C-995, J. Agrup., caso 11.557.
(10) CNCiv., sala H, 26-XII-1996, "Herrera, V. c/Portillo, N.", LA LEY, 1997-C-995, J. Agrup., caso 11.556; ST Misiones, 13-IV-1998, "Acosta, F. c. Casola, R.", LA LEY, 1999-F, 794, 42-234-S.
(11) STIGLITZ, Rubén S. "La franquicia y su oponibilidad a terceros", RC y S, 2004-I, 72.
(12) CS, Fallos: 243: 467; 323:1566.
(13) CS, Fallos 308:857; 311:1937.
(14) CS, 5.03.03, considerando 55, LA LEY, Supl. Especial, 2003/03/06, p. 22; cc. consider. 23 y 24, p. 16; consid. 40 y 41, p. 19.
Fuente: Publicado en: LA LEY 2005-E, 1322
SUMARIO: I. El seguro obligatorio en el transporte automotor de pasajeros. Antecedentes legislativos. - II. Lo que establece la Ley de Tránsito. Antecedentes legislativos - III. Las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación. Antecedentes. - IV. Estado de situación. Distinciones que resultan del "seguro obligatorio" (resolución 22.058/93) y del seguro voluntario (resolución 25.429/97). - V. La naturaleza de la franquicia. - VI. La franquicia y su oponibilidad al damnificado en el seguro contra la responsabilidad civil. - VII. La franquicia obligatoria en el seguro voluntario contra la responsabilidad civil para el transporte automotor de pasajeros. - VIII. La irrazonabilidad de la cuantía de la franquicia en el seguro para el transporte automotor de pasajeros. Su inconstitucionalidad. - IX. Las razones de la irrazonabilidad de la franquicia fijada para el seguro del autotransporte público de pasajeros. - X. Colofón.
I. El seguro obligatorio en el transporte automotor de pasajeros. Antecedentes legislativos
El seguro contra la responsabilidad civil, implementado con carácter obligatorio para las "empresas transportadoras", fue consagrado por el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 (1). En dicha disposición se enuncian las obligaciones a que se hallan sometidas las empresas de transporte de pasajeros, entre las que se incluye la de "asegurar sus riesgos y los de las personas y cargas que transporten, comprendiendo los riesgos de terceros".
A partir del 1° de febrero de 1993, mediante dec. 692/92 (Adla, LII-B, 1725), se aprobó el Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte. En su art. 67 se disponía, en lo que nos interesa:
"Seguro obligatorio. Todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, incluidos los transportados.
Este seguro obligatorio será anual y podrá contratarse en cualquier entidad autorizada para operar en el ramo ... Los gastos de sanatorio o velatorio de terceros serán abonados de inmediato por el asegurador, sin perjuicio de los derechos que se puedan hacer valer luego ..."
El dec. 692/92 del 27 de abril de 1992 fue aprobado y corregido por el dec. 2254/92 del 1 de diciembre de 1992, aunque en el tema que nos interesa -seguro obligatorio- el texto original no sufrió modificaciones.
Con la sanción del decreto 2254/92 -Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte-, y bajo el subtítulo de "Seguro obligatorio", se implementa con carácter general, para "todo automotor, acoplado o semiacoplado", la obligación de contratar un seguro que cubra eventuales daños causados a terceros, incluidos los transportados (2).
Finalmente, el 23 de diciembre de 1994 se sancionó la ley de tránsito 24.449, publicada el 10 de febrero de 1995, cuyo ámbito de aplicación "será el de la jurisdicción federal", al que "podrán adherir ... los gobiernos provinciales y municipales" (arts. 1° y 91).
Por su art. 95 se derogaron los decs. 692/92 y 2254/92 (Adla, LII-D, 4173), por lo que, desde entonces, la Ley de Tránsito se halla vigente no sólo en el ámbito federal sino, además, en todas aquellas jurisdicciones provinciales y municipales que hayan adherido a la misma. En otras palabras, en aquellas jurisdicciones que no hayan adherido al texto legal, el seguro obligatorio no está vigente.
II. Lo que establece la Ley de Tránsito. Antecedentes legislativos
El art. 68 de la ley de tránsito 24.449, en lo que atañe al tema que nos ocupa establece:
"Seguro obligatorio. Todo automotor, acoplado o semiacoplado debe estar cubierto por un seguro, de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora, que cubra eventuales daños causados a terceros, transportados o no ... Este seguro obligatorio será anual y podrá contratarse con cualquier entidad autorizada para operar en el ramo ... Los gastos de sanatorio o velatorio de terceros, serán abonados de inmediato por el asegurador, sin perjuicio de los derechos que se pueden hacer valer luego ..."
Esto significa que el art. 68 de la ley 24.449 (ley de tránsito), reprodujo literalmente lo establecido por el dec. 692/92 (3).
Se perdió la oportunidad de legislar como hubiera correspondido una ley de seguro obligatorio que se autoabastezca previendo un régimen con límites cuantitativos de cobertura, sin franquicia, fundado en la responsabilidad objetiva y agravada del automovilista o transportista, con limitadas exclusiones de cobertura, que incluya un fondo de garantía que asegure que todos accedan a la indemnización y mecanismos que abrevien los plazos de liquidación del daño (4).
III. Las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación. Antecedentes
Con "apoyo" en la "delegación de facultades legislativas" otorgada por el dec. 692/92, la Superintendencia de Seguros de la Nación mediante la resolución 21.999 del 29 de diciembre de 1992 (Adla, LIII-A, 690), fijó las "condiciones" que debe reunir el seguro obligatorio.
Al año siguiente, el 22 de enero de 1993, la Superintendencia de Seguros de la Nación dictó la res. 22.058 por la que se establecen "las condiciones mínimas de cobertura del seguro obligatorio al que deberán conformarse las entidades", dado que en los Considerandos se señaló la conveniencia de uniformar "las condiciones contractuales" con el fin de favorecer una "fácil reproducción por parte de las aseguradoras".
Sobre la base de lo expuesto, el art. 1° de esta resolución establece que "la cobertura mínima requerida ... deberá otorgarse de conformidad con las condiciones y diagramación que se acompañan como Anexo I". Y éste contiene las condiciones generales uniformes a las que deberán conformarse las entidades autorizadas para operar en el riesgo.
Ahora bien, específicamente, en materia de Seguro contra la responsabilidad civil para el Transporte Automotor de Pasajeros, la Superintendencia de Seguros de la Nación, dictó la res. 25.429/97 (Adla, LVII-E, 6127).
Lo hizo como consecuencia de la declaración de emergencia del sector (dec. 260/97 -Adla, LVII-B, 1394-). En virtud de ello, se dispuso la creación de un registro de entidades aseguradoras que, para operar en el riesgo "Seguro de responsabilidad civil de vehículos automotores destinados al transporte público de pasajeros", debían (deben) hacerlo con carácter exclusivo en ese riesgo y adoptar la forma jurídica de "Sociedades de seguros mutuos".
También dispuso un anexo donde fijó el contenido uniforme de la póliza que instrumenta el contrato de seguro del riesgo previsto en ella, cuyo plazo de vigencia máximo quedó limitado a 4 meses.
En la cláusula 4 del anexo se prevé, bajo el título "Franquicia o descubierto a cargo del asegurado", que "El asegurado participará en cada acontecimiento cubierto que se tramite por la vía administrativa o judicial con un importe obligatorio a su cargo de pesos cuarenta mil ($ 40.000)".
Como no podía ser de otra forma, la resolución aclara que las partes quedan sometidas a las disposiciones de la Ley de Seguros (Cláusula primera).
IV. Estado de situación. Distinciones que resultan del "seguro obligatorio" (resolución 22.058/93) y del seguro voluntario (resolución 25.429/97)
De la relación de antecedentes, tal como ha sido expuesta, advertimos un estado de amasijo legislativo alarmante, producto -ya quedó expresado- de la inadvertencia de un instituto ya vigente (nos referimos -en el ámbito del transporte público de pasajeros- al seguro obligatorio que cubre el riesgo de terceros); de una pluralidad de normas procedentes de distintos organismos administrativos cada uno con precisas competencias aunque diferentes entre sí y, finalmente, con relación al tema que nos ocupa, de un estado de confusión de la Superintendencia de Seguros de la Nación, impropia de una autoridad estatal de control.
Partamos de la base que, por descuido o por distracción (¿?), coexisten en la actualidad y con relación al transporte automotor de pasajeros, dos obligaciones legales de contratar seguros que amparen los riesgos que afrontan los terceros: (a) el establecido en el art. 10 inc. f) de la ley 12.346 y (b) el que resulta de la previsión contenida en el art. 68 de la ley 24.449.
Esto significa que el seguro obligatorio previsto por el art. 10, inc. f) de la ley 12.346 deberá ser considerado simplemente el primer precedente legislativo del contrato forzoso al que aquí estamos haciendo referencia y que, cronológicamente, aparece nuevamente consagrado por el art. 68 de la ley 24.449.
Y ello es sumamente grave si se tiene en cuenta que los regímenes legales son distintos. Así:
a) El art. 10 inc. f) de la ley 12.346 obliga a asegurar los riesgos de terceros, sin más agregados y sin contener remisiones.
En cambio, el art. 68 de la ley 24.449/94 obliga a asegurar los riesgos que afecten a terceros, pero añade que el contrato será anual y que los gastos de sanatorio o velatorio de terceros, serán abonados de inmediato por el asegurador. En lo demás, hace remisión a una cobertura cuyas condiciones "fije la autoridad en materia aseguradora".
b) El seguro obligatorio que resulta del art. 68 de la ley 24.449/94, es factible concertarlo con cualquier entidad aseguradora. Corrientemente se lo hace con la misma entidad con la que se celebra el seguro voluntario.
c) A su vez, siempre con relación al transporte automotor de pasajeros, porta un seguro voluntario (5) emergente de la resolución de la Superintendencia de Seguros de la Nación 25.429/97, el que tiene normativamente prevista una franquicia obligatoria a cargo del asegurado de cuarenta mil pesos ($40.000) (cláusula cuarta del Anexo II de las condiciones generales de la R.S.S. 25.429/97).
En cambio, el seguro obligatorio previsto por las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación y a las que hemos hecho referencia más arriba, carece de franquicia.
A modo de ejemplo, este doble sistema, lleva a la siguiente paradoja: nos referimos al último párrafo de la cláusula cuarta del Anexo II de la res. 25.429 en cuanto establece que "en la cobertura de la obligación legal autónoma" (6) prevista en la cláusula 3 de las condiciones generales, la aseguradora asumirá el pago de la indemnización y el asegurado le reembolsará el importe del descubierto obligatorio a su cargo dentro de los diez días de efectuado el pago". Ello constituye un desatino por dos órdenes de razones: (a) en primer lugar, la franquicia o descubierto obligatorio cuyo monto fijo asciende a cuarenta mil pesos ($40.000) no es racionalmente imaginable que haya sido pensada para aplicarse a la "obligación legal autónoma" del seguro obligatorio regulado por la res. 21.999 S.S.N., cuyo monto máximo de indemnización es de $1000; (b) en segundo lugar, en la práctica, -como no podía ser de otra manera-, el certificado de cobertura del seguro previsto en el art. 68 de la ley 24.499 carece de franquicia. En cambio, sí la contienen las pólizas que instrumentan los seguros celebrados por las empresas de transporte público de pasajeros en los contratos celebrados a partir de la res. S.S.N. 25.429/97.
Resulta urgente la toma de conciencia acerca que tal diversidad de regímenes legales y reglamentarios no puede coexistir para una misma cuestión: dos seguros obligatorios y uno voluntario con franquicia obligatoria para la responsabilidad civil del transporte automotor de pasajeros.
V. La naturaleza de la franquicia
Las hipótesis de delimitación causal, temporal y espacial, subjetivas u objetivas del riesgo se hallan contenidas -expresa o tácitamente- en condiciones de póliza que importan exclusiones de cobertura. Se trata de supuestos que no se hallan garantizados por el asegurador y por los que el asegurado no afrontó el pago de prima alguna.
A su vez, los límites cuantitativos de cobertura, así como la franquicia hallan su sede en las condiciones particulares (frente de póliza).
La importancia de la cuestión radica en que, a título de ejemplo, en el seguro contra la responsabilidad civil, aun cuando el damnificado revista condición de tercero frente a las partes sustanciales del contrato de seguro, le son oponibles unas y otras: las cláusulas delimitativas del riesgo, como ser, las exclusiones de cobertura así como los topes de garantía y franquicias (7).
Por lo demás, habrá de tenerse presente que ello resulta de la previsión contenida en el art. 118-3, ley de seguros, ya que la sentencia de condena contra el responsable civil será ejecutable contra el asegurador "en la medida del seguro", debiendo ello entenderse como entidad cuantitativa referida a los límites económicos de garantía asegurativa, como así a la delimitación subjetiva y objetiva del riesgo (8).
VI. La franquicia y su oponibilidad al damnificado en el seguro contra la responsabilidad civil
En razón de que los contratos no pueden ser invocados por terceros (art. 1199, Cód. Civil), todas las hipótesis de delimitación del riesgo les son oponibles a éstos. En el sentido indicado, se tiene expresado por la Corte Suprema de la Nación que no hay razón legal para limitar los derechos del asegurador prescindiendo de los términos del contrato de seguro, que la ley reconoce como fuente de la obligación y al que se halla circunscripto el alcance de su responsabilidad (9).
Lo propio acontece con el seguro contra la responsabilidad civil. En efecto, sobre la cuestión se tiene decidido que si bien el seguro de responsabilidad civil prevé la reparación del daño producido a terceros, ésta nunca puede superar la cuantía o medida del seguro.
Por tanto, le son oponibles al tercero o, si se prefiere, le afectan o se halla enmarcado, por determinadas estipulaciones negociales, aunque haya sido ajeno a la celebración del negocio o (10), precisamente, por haber sido extraño al mismo.
VII. La franquicia obligatoria en el seguro voluntario contra la responsabilidad civil para el transporte automotor de pasajeros
Cabe afirmar que lo que ha consagrado la ley de tránsito es el seguro obligatorio, pero el mismo no ha sido regulado legislativamente ya que en lo que debería constituir su contenido normativo, medió una remisión "a las condiciones que fije la autoridad en materia aseguradora".
Ello fue un error esencial y constituyó la génesis de la inconstitucionalidad del sistema pues, la Superintendencia de Seguros de la Nación, a través de las res. 21.999/1992, 22.058/93, al "legislar", sobre Contratos y Responsabilidad Civil, infringió lo dispuesto por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional, ya que se trata de temas reservados al Congreso de la Nación (11).
A ello se suma, además, que la res. 25.429 de la S.S.N. para el seguro voluntario del Transporte Automotor de Pasajeros previó una franquicia obligatoria, cayendo en la irrazonabililidad de fijar su cuantía en la suma de $ 40.000, la que se encuentra reñida con los más elementales fines de la institución.
VIII. La irrazonabilidad de la cuantía de la franquicia en el Seguro para el transporte automotor de pasajeros. Su inconstitucionalidad
El art. 28 de la Constitución Nacional garantiza que la razonabilidad debe estar siempre presente en los actos del Estado.
Si bien es cierto que la misión más delicada de la justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes, de allí no cabe deducir que el Poder Judicial pueda abstenerse de ejercer el control de razonabilidad. Lo contrario, deja de lado garantías que hacen a la esencia de nuestro sistema republicano de gobierno, cuya integridad pretende resguardarse por medio, entre otros, de la subsistencia de dichas garantías.
Es por ello que se ha sostenido que "la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales" (12).
Así como que "... cuando un precepto frustra o desvirtúa los propósitos de la ley en que se encuentra inserto, de modo tal que llegue a ponerse en colisión con enunciados de jerarquía constitucional o su aplicación torne ilusorios derechos por ellos consagrados, le es lícito al juzgador apartarse de tal precepto y dejarlo de aplicar a fin de asegurar la primacía de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia que está encargado de administrar. Esa atribución moderadora constituye uno de los fines supremos del Poder Judicial y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos contra los abusos posibles de los poderes públicos" (13).
La fijación de una franquicia de $40.000 para el seguro contra la responsabilidad civil del transporte automotor de pasajeros (cláusula 4ª. de la res. 25.429) evidencia un ejercicio de las facultades invocadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación (art. 67, inc. b), ley 20.091 -Adla, XXXIII-A, 1509-) carentes de razonabilidad, violando los arts. 17 y 18 de la Carta Magna, en tanto ignora el derecho del asegurado a la contratación de un seguro que lo ampare contra la mayor exposición patrimonial que deriva de la multiplicidad de daños a pasajeros y terceros por el hecho del transporte.
Por lo expresado, la norma debe ser considerada por nuestros Tribunales como inconstitucional por irrazonable. Desconoce, innecesaria e injustificadamente, derechos fundamentales que el Poder Judicial debe amparar, porque de otro modo se tornarían ilusorias las garantías constitucionales que dicho Poder tutela.
Por ello es que se tiene decidido que "Queda claro, pues, que no es el Poder Judicial quien está facultado para delinear el derrotero de la legislación. Tampoco es el responsable de las consecuencias del error, exceso o irrazonabilidad en que puedan incurrir los poderes a quienes sí les incumbe tal tarea. Pero no puede permanecer inmutable ni convalidar tales desaciertos, so pena de transgredir el mandato constitucional que le ha sido conferido, cuando, como ha ocurrido en el caso, bajo la faz de la emergencia se ha transgredido el orden constitucional" (14).
IX. Las razones de la irrazonabilidad de la franquicia fijada para el seguro del autotransporte público de pasajeros
La irrazonabilidad que predicamos deriva tanto de la desnaturalización del instituto del seguro, como de la oposición a los propios fines invocados por la autoridad de control de la actividad aseguradora al dictar la resolución 25.429, como también de la indirecta afectación de los derechos de los damnificados por los accidentes de tránsito, para quienes el seguro contra la responsabilidad civil cumple una función de garantía en la efectiva percepción de la indemnización del daño.
Lo primero por cuanto, como se ha sostenido, la institución de la franquicia tiene por finalidad -entre otras-, estimular el compromiso del asegurado en la prevención del siniestro por lo que el instituto debe mantenerse, pero en una cuantía o proporción del daño que atienda a un criterio de razonabilidad.
Acontece que, al fijarse en un monto tan elevado, quedan comprendidos en el marco de la exoneración del asegurador, la gran mayoría de los daños a cargo de las empresas de transporte: las que comprenden daños materiales y personales por debajo de $40.000, que son los más importantes en número, y justamente por ello, en su importancia económica para las empresas de autotransporte de pasajeros.
La medida del descubierto de esos daños, impuesto obligatoriamente por la autoridad de control, implica en los hechos la inasegurabilidad de los acontecimientos dañosos más asiduamente producidos por dichas empresas, con la consecuente carga económica por la que se ven en la imposibilidad de efectuar la adecuada previsión de esos daños a través de la técnica de su aseguramiento.
A ello se suma que, en los considerandos de la resolución 25.429, la Superintendencia de Seguros de la Nación invocó el estado de emergencia económica del sector de autotransporte público de pasajeros declarada por la ley 23.696 (Adla, XLIX-C, 2444) y, justamente por lo desarrollado ut supra, la cuantía de la franquicia viola la ratio legis sostenida como fundamento de su inclusión, porque agrava el pasivo de dichas empresas que cargan con la totalidad de los daños producidos hasta la suma de $40.000, sin posibilidad material de asegurarse.
En definitiva, por un efecto cascada, la situación falencial de las empresas de autotransporte público de pasajeros, determina a su vez que las víctimas que sufren daños inferiores a $40.000 causados por aquéllas, queden sin posibilidad material de acceder a la indemnización de sus perjuicios en razón que la cuantía de la franquicia determina que no pueden ejecutar a la citada en garantía, como tampoco a la empresa de autotransporte público de pasajeros, la mayoría de las veces, en endémico estado de cesación de pagos.
X. Colofón
La franquicia fijada por la Superintendencia de Seguros de la Nación para el seguro contra la responsabilidad civil para el autotransporte público de pasajeros deviene inconstitucional por la irrazonabilidad de su cuantía.
La situación de duplicidad legislativa existente sobre la cuestión del seguro obligatorio para el sector, sumado a la enrevesada función legislativa que se autoatribuye la autoridad de control, exigen una solución propia del Congreso Nacional que no desaproveche la oportunidad para el tratamiento de algún proyecto de seguro automotor obligatorio que se autoabastezca, aprovechando las enriquecedoras experiencias del derecho comparado y las recogidas en nuestro medio.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) La ley 12.346 (Adla, 1920-1940, 776) es la que creó en el año 1937 la Comisión Nacional de Coordinación de Transportes.
(2) En rigor, el art. 67 consagra una obligación: la de contratar un seguro "de acuerdo a las condiciones que fije la autoridad de control".
(3) Con una única excepción: la cobertura se extiende a los no transportados.
(4) STIGLITZ, Rubén S. - STIGLITZ, Gabriel A., "Seguro Automotor Obligatorio", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, p. 15. BARBATO, Nicolás H., "El seguro obligatorio de automotores establecido por el art. 68 de la "ley de tránsito" 24.449 (virtudes y defectos)", LA LEY, 1995-C, 1024.
(5) Un "volver a ver" la cuestión nos convence de la naturaleza voluntaria del seguro previsto en la res. SSN 25.429, ya que en la misma no existe ninguna referencia (a) al carácter necesario o forzoso del contrato ni que (b) la resolución comentada haya sido dictada para desarrollar lo dispuesto por el art. 68 de la ley 24.449 (Adla, LXI-C, 2671; LV-A, 327).
(6) La "obligación legal autónoma" fue consagrada por la R.S.S.N. 21.999, y es la que fija una indemnización de un mil pesos ($1000) por gastos sanatoriales o un mil pesos ($1000) por gastos de sepelio.
(7) CNCiv., sala H, 21//08/1996, "Hamud, B. c.Telefónica de Argentina", ED, Boletín N° 4/96 de la Secretaría de Jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, p. 36; CNCiv., sala H, 26/12/96, "Herrera, V. c. Portillo, N.", LA LEY, 1997-C, 994, J. Agrup., caso 11.549; ST Misiones, 13/04/98, "Acosta, F. c. Casola, R.", LA LEY, 1999-F, 794 (42.234-S); CNCiv., sala K, 10/10/2002, "Chamorro C. c. Soto J.", LA LEY, 2002-F, 598; RC y S, 2002-1060.
(8) CNCiv., sala I, 03/10/96, "Olea de Barrera, M. c. Alonso, R.", LA LEY, 1997-F, 970, J. Agrup., caso 12.122.
(9) CS, 27/12/96, "Tarante, C. c. Eluplast S.R.L.", LA LEY, 1997-C-995, J. Agrup., caso 11.557.
(10) CNCiv., sala H, 26-XII-1996, "Herrera, V. c/Portillo, N.", LA LEY, 1997-C-995, J. Agrup., caso 11.556; ST Misiones, 13-IV-1998, "Acosta, F. c. Casola, R.", LA LEY, 1999-F, 794, 42-234-S.
(11) STIGLITZ, Rubén S. "La franquicia y su oponibilidad a terceros", RC y S, 2004-I, 72.
(12) CS, Fallos: 243: 467; 323:1566.
(13) CS, Fallos 308:857; 311:1937.
(14) CS, 5.03.03, considerando 55, LA LEY, Supl. Especial, 2003/03/06, p. 22; cc. consider. 23 y 24, p. 16; consid. 40 y 41, p. 19.